Évaluation de la prise en charge des jeunes se déclarant mineurs non accompagnés (MNA)

En octobre 2020, les ministres de l’Intérieur, de la Justice, des Solidarités et de la Santé, ainsi que le Secrétaire d’État chargé de l’Enfance et des Familles ont conjointement saisi, pour la première fois, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), l’Inspection générale de l’administration (IGA) et l’Inspection générale de la justice (IGJ) afin d’évaluer les parcours des jeunes se déclarant mineurs non accompagnés (MNA). La mission d’inspection a dressé un état des lieux complet du dispositif, depuis les conditions d’arrivée sur le territoire jusqu’à l’insertion professionnelle, en passant par les phases d’évaluation de la minorité et de l’isolement, d’admission à l’ASE et d’accompagnement sanitaire et éducatif.

L’arrivée de mineurs non accompagnés (MNA) en France est un phénomène connu depuis le début des années 2010. Après une forte hausse du nombre d’arrivée jusqu’en 2018, le nombre d’admissions à l’aide sociale à l’enfance (ASE) s’est stabilisé autour de 17 000 en 2019, avant de chuter à 9 524 en 2020 (−43%), année particulière en raison de la quasi-fermeture des frontières liée à la crise sanitaire. Toutefois, début 2021, les arrivées de MNA ont retrouvé un rythme soutenu.

Les MNA pris en charge sont à 95% des garçons, majoritairement originaires de Guinée, du Mali et de Côte d’Ivoire, ainsi que du sous-continent indien et d’Afghanistan. Ils représentent près de 20% des jeunes hébergés à l’ASE au niveau national et constituent la quasi-totalité des jeunes de l’ASE hébergés à l’hôtel. La grande majorité est admise à l’ASE après l’âge de 16 ans.

Élaborer une stratégie nationale de prise en charge des mineurs non accompagnés

La mission relève de fortes disparités territoriales quant au taux d’évaluation positive de la minorité et de l’isolement : il s’établit en moyenne à 33% au niveau national, avec de grands écarts entre départements, et la durée moyenne des évaluations, bien qu’en baisse (environ 16 jours contre plus de 40 jours en 2018), demeure hétérogène.

Le rapport formule des recommandations portant notamment sur : l’harmonisation des pratiques d’évaluation de la minorité et de l’isolement ; le renforcement de l’appareil statistique à toutes les étapes du parcours ; l’amélioration de la procédure de péréquation nationale entre départements ; la sécurisation du parcours de soins et de l’accès à l’éducation et à la formation professionnelle. La mission préconise, par ailleurs, l’élaboration d’une stratégie nationale de prise en charge des MNA, pilotée par une entité centrale spécifique piloté par un délégué interministériel ou un secrétariat général dédié au suivi des MNA. Dans ce cadre, l’Etat et le conseil départemental contractualiseraient autour de sa déclinaison.

Le rapport explore également deux scénarios structurels alternatifs relatifs à l’organisation de l’évaluation de la minorité : la création d’une commission consultative départementale pluridisciplinaire (scénario soutenu par l’IGAS et l’IGJ) ou la création d’une cour judiciaire départementale (scénario soutenu par l’IGA).

SYNTHESE 
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 

1 PRESENTATION GENERALE DES MINEURS NON ACCOMPAGNES ACCUEILLIS A L’ASE ET DU CADRE JURIDICO-FINANCIER DE LEUR PRISE EN CHARGE

1.1 LES STATISTIQUES RELATIVES AUX MNA SONT SUIVIES PAR DIFFERENTS ACTEURS 
1.1.1 Après une forte augmentation du nombre d’arrivées jusqu’en 2018, le nombre d’admissions à l’ASE s’est stabilisé en 2019, 2020 étant une année à part du fait de la fermeture des frontières pour raisons sanitaires
1.1.2 Le nombre de jeunes se présentant comme MNA est plus difficile à estimer
1.1.3 Les MNA, presque exclusivement de sexe masculin, restent majoritairement issus de quelques pays d’Afrique subsaharienne, même si les derniers mois ont vu une augmentation de la part des jeunes Maghrébins
1.1.4 La grande majorité des MNA a plus de 15 ans et sont à plus de 95% des garçons
1.1.5 Les MNA représentent une part significative des jeunes accueillis à l’ASE, particulièrement dans certains territoires et singulièrement pour la tranche des 15-18 ans

1.2 LA PRISE EN CHARGE DES MNA A ETE PROGRESSIVEMENT ENCADREE PAR DIVERSES DISPOSITIONS CONVENTIONNELLES, CONSTITUTIONNELLES, LEGALES ET REGLEMENTAIRES
1.2.1 La convention internationale des droits de l’enfant consacre l’intérêt supérieur de l’enfant, dont la loi française définit les modalités de mise en oeuvre pour les MNA
1.2.2 Les mécanismes de prise en charge des MNA ont été consolidés au niveau législatif à partir de 2016

1.3 L’ETAT COMPENSE UNE PARTIE DES DEPENSES ENGAGEES PAR LES CONSEILS DEPARTEMENTAUX AU TITRE DE LA MISE A L’ABRI / EVALUATION DES JEUNES SE DECLARANT MNA ET DE LEUR PRISE EN CHARGE
1.3.1 La compensation financière par l’Etat de l’évaluation et de l’accueil provisoire d’urgence a été renforcée en 2019
1.3.2 Un dispositif de compensation de l’augmentation des dépenses associées à la prise en charge pérenne des MNA a par ailleurs été mis en place à partir de 2018
1.3.3 Les crédits versés par l’Etat en compensation de l’évaluation, de la mise à l’abri et de la prise en charge pérenne des MNA sont liés aux flux d’arrivée

2 DEPART DU PAYS D’ORIGINE, PARCOURS MIGRATOIRE ET ENTREE SUR LE TERRITOIRE DES MNA

2.1 LES MOTIVATIONS DE LA VENUE VERS LA FRANCE

2.2 PARCOURS MIGRATOIRE
2.2.1 La voie aérienne est de moins en moins empruntée
2.2.2 Les MNA arrivent pour l’essentiel en Europe par les routes de la Méditerranée, terrestres et maritimes
2.3 ENTREE SUR LE TERRITOIRE
2.3.1 La voie aérienne
2.3.2 Les voies terrestres et maritimes

2.4 LA LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION IRREGULIERE ET LES MNA 

2.5 LES MNA ARRIVANT EN FRANCE DEMANDENT PEU L’ASILE

3 L’ACCUEIL PROVISOIRE D’URGENCE DES JEUNES SE DECLARANT MINEURS NON ACCOMPAGNES

3.1 UN CADRE JURIDIQUE ET UN FINANCEMENT PROGRESSIVEMENT CONSOLIDES AU COURS DES DERNIERES ANNEES
3.2 LES JEUNES SE DECLARANT MNA SE DIRIGENT VERS LES DEPARTEMENTS SELON DES LOGIQUES DIVERSES
3.3 CERTAINS MINEURS ECHAPPENT A LA PRISE EN CHARGE ASE DES LA PHASE DE L’ACCUEIL PROVISOIRE D’URGENCE
3.4 L’OBLIGATION D’ACCUEIL INCONDITIONNEL DES JEUNES N’EST PAS SYSTEMATIQUEMENT RESPECTEE PAR CERTAINS DEPARTEMENTS
3.5 LES MODALITES DE MISE A L’ABRI SONT HETEROGENES D’UN DEPARTEMENT A L’AUTRE
3.5.1 Pendant la phase d’accueil provisoire d’urgence, plus d’un tiers des jeunes se déclarant MNA est mis à l’abri à l’hôtel
3.5.2 L’accompagnement social et sanitaire lors de la phase de mise à l’abri est hétérogène et souvent peu développé

4 L’EVALUATION DE LA MINORITE ET DE L’ISOLEMENT DES JEUNES SE DECLARANT MINEURS NON ACCOMPAGNES

4.1 LE CADRE JURIDIQUE DE L’EVALUATION DE LA MINORITE ET DE L’ISOLEMENT A ETE RECEMMENT COMPLETE
4.1.1 L’évaluation de la minorité et de l’isolement s’appuie sur un « faisceau d’indices »
4.1.2 Les investigations relatives à l’évaluation de minorité et d’isolement ont été complétées en 2019 par la création du traitement automatisé de données à caractère personnel « AEM »

4.2 MALGRE CET ENCADREMENT RENFORCE, LA PROCEDURE D’EVALUATION DE LA MINORITE ET DE L’ISOLEMENT RESTE INEGALEMENT APPLIQUEE SELON LES DEPARTEMENTS
4.2.1 Les pratiques divergent s’agissant des « informations fournies au président du conseil départemental par le représentant de l’État »
4.2.2 Les modalités de mise en oeuvre de l’évaluation sociale sont particulièrement hétérogènes
4.2.3 Le recours aux examens d’âge osseux continue de soulever des interrogations et faire l’objet de pratiques divergentes

4.3 LA PROCEDURE DE PEREQUATION NATIONALE POURRAIT ETRE AMELIOREE

4.4 LE FICHIER AEM NE TRAITE QUE LA QUESTION DES REEVALUATIONS A L’INITIATIVE DES JEUNES, PAS CELLE DES REEVALUATIONS A L’INITIATIVE DES DEPARTEMENTS D’ACCUEIL

4.5 AU TOTAL, LES TAUX D’EVALUATION DE LA MINORITE ET DE L’ISOLEMENT SONT TRES VARIABLES EN FONCTION DES DEPARTEMENTS, COMME LA DUREE DES EVALUATIONS, QUI A CEPENDANT GLOBALEMENT REDUIT
4.5.1 Des taux d’évaluation de la minorité et de l’isolement variables
4.5.2 Une durée d’évaluation moyenne de 16 jours, qui reste néanmoins hétérogène selon les départements

4.6 LA MISSION IDENTIFIE UN SOCLE D’EVOLUTIONS SOUHAITABLES POUR AMELIORER ET HARMONISER L’EVALUATION DE LA MINORITE ET DE L’ISOLEMENT, POUVANT ETRE COMPLETEES PAR DEUX SCENARIOS ALTERNATIFS
4.6.1 Le renforcement des pratiques associé à la définition d’une stratégie nationale et à un pilotage renforcé constituent le socle des recommandations de la mission
4.6.2 Scénario 1 : Statu quo institutionnel création d’une commission consultative départementale de l’examen de la minorité et de l’isolement
4.6.3 Scénario 2 : création d’une Cour départementale de l’examen de la minorité et de l’isolement

5 LA SECURISATION DU STATUT JURIDIQUE ET LA PRISE EN CHARGE DANS LA DUREE DU JEUNE REVENDIQUANT SA PROTECTION

5.1 UNE COMPETENCE EXCLUSIVE DE L’AUTORITE JUDICIAIRE POUR STATUER SUR LA MINORITE ET L’ISOLEMENT 
5.1.1 L’impact de la décision du président du conseil départemental sur la détermination du statut du jeune
5.1.2 Les cadres d’intervention du juge des enfants et du juge aux affaires familiales (juge des tutelles) sont strictement délimités en droit positif
5.1.3 Les articulations des compétences judiciaires doivent être explicitées auprès des interlocuteurs des tribunaux judiciaires

5.2 LES TRIBUNAUX JUDICIAIRES ET LES COURS D’APPEL DOIVENT ACQUERIR UNE PLUS GRANDE SPECIALISATION
5.2.1 La généralisation de la désignation de référents MNA au sein des tribunaux judiciaires et des cours d’appel et l’élaboration de protocoles
5.2.2 La création d’un circuit pour le traitement des procédures concernant les MNA à tous les stades de la procédure judiciaire

6 LA PRISE EN CHARGE DES JEUNES SE DECLARANT MNA

6.1 LA DESIGNATION D’UN REFERENT ET LA DEFINITION D’UN PROJET POUR L’ENFANT (PPE) SEMBLENT RELATIVEMENT MOINS FREQUENTS POUR LES MNA QUE POUR LES AUTRES JEUNES

6.2 UNE FOIS ADMIS A L’ASE, LES MNA SONT REGULIEREMENT HEBERGES DE FAÇON SPECIFIQUE, QUE CE SOIT A L’HOTEL OU DANS LE « DIFFUS »
6.2.1 Les MNA constituent le contingent principal des jeunes hébergés dans des hôtels par l’ASE
6.2.2 La mise à l’hôtel des MNA est justifiée par des motifs inégalement revendiqués
6.2.3 Les MNA sont régulièrement placés dans des structures spécialement créées pour les accueillir, en particulier dans des appartements en colocation
6.2.4 Le recours croissant aux familles d’accueil bénévoles et aux tiers dignes de confiance doit faire l’objet d’une attention particulière

6.3 LA QUALITE DE LA PRISE EN CHARGE SANITAIRE DES JEUNES SE DECLARANT MNA APPARAIT HETEROGENE 
6.3.1 L’état de santé des jeunes se déclarant MNA, peu étudié, apparaît cependant particulièrement précaire
6.3.2 La prise en charge sanitaire des jeunes se déclarant MNA est fortement dépendante de leur admission ou non à l’ASE
6.3.3 La prise en charge des problèmes psychiatriques, notamment liés au psycho-trauma, soulève des difficultés importantes
6.3.4 Plusieurs enjeux transversaux doivent être bien appréhendés par l’ensemble des parties prenantes

6.4 LES MNA RENCONTRENT DES DIFFICULTES POUR ACCEDER A L’EDUCATION
6.4.1 Un cadre juridique qui s’enrichit et des modalités d’accueil qui s’adaptent au fil du temps
6.4.2 Des freins à l’accès à la scolarité dont les conséquences peuvent obérer l’avenir du jeune

6.5 L’ACCES A LA FORMATION QUALIFIANTE DETERMINE DANS UNE LARGE MESURE L’AVENIR DES MNA 
6.5.1 Le cadre juridique de l’accès au séjour détermine les choix d’orientation en matière d’insertion professionnelle
6.5.2 Le parcours d’insertion professionnelle des MNA peut s’avérer complexe, principalement du fait de contraintes administratives
6.5.3 Les MNA et ex-MNA s’insèrent dans des filières économiques en tension

7 LA SITUATION PRECAIRE DES JEUNES NON-ADMIS A L’ASE QUI CONTINUENT A REVENDIQUER LEUR MINORITE (LES « MIJEURS »)

7.1 LA PRISE EN CHARGE DES « MIJEURS » EST LARGEMENT PORTEE PAR LES ONG 

7.2 LES « MIJEURS » RENCONTRENT DES DIFFICULTES IMPORTANTES POUR ACCEDER A DES SOLUTIONS D’HEBERGEMENT 

7.3 L’ACCES A LA SANTE EST PARTICULIEREMENT PROBLEMATIQUE POUR LES JEUNES SE DECLARANT MNA QUI NE SONT PAS ADMIS A L’ASE
7.3.1 La prise en charge sanitaire des « mijeurs » soulève des enjeux particuliers
7.3.2 La prise en charge sanitaire des jeunes se déclarant MNA non admis à l’ASE, s’appuie donc principalement sur les PASS et les ONG

7.4 L’ACCES A L’EDUCATION DES « MIJEURS » EST LARGEMENT PORTE PAR DES INITIATIVES PRIVEES 

7.5 LA CREATION D’UNE AUTORISATION PROVISOIRE DE SEJOUR POUR LES « MIJEURS » METTRAIT FIN A DES SITUATIONS DE NON-DROIT 

8 LA DERNIERE ETAPE DANS LE PARCOURS DES MNA : LA DELIVRANCE DES TITRES DE SEJOUR

8.1 UN PASSAGE OBLIGE REGI PAR DES REGLES STRICTES
8.1.1 Le schéma de délivrance d’un titre de séjour à un MNA
8.1.2 Des statistiques imparfaites qui suggèrent les difficultés rencontrées par les MNA

8.2 LES DIFFICULTES RENCONTREES PAR LES MNA 
8.2.1 Les départements signalent des difficultés de traitement des demandes de titres de séjour par les MNA
8.2.2 Les ONG qui viennent en soutien aux MNA soulignent de manière concomitante les difficultés rencontrées dans ce cadre

8.3 LES PRATIQUES DES PREFECTURES REFLETENT CES DIFFICULTES
8.3.1 Des décisions de plus en plus contestées devant la juridiction administrative
8.3.2 Des contrôles qui ne sont pas toujours bien fondés : l’exemple des attaches familiales
8.3.3 Des bonnes pratiques identifiées

8.4 LES PISTES D’AMELIORATION
8.4.1 La circulaire du 21 septembre 2020 a clarifié les pratiques mais ne règle pas toutes les difficultés rencontrées par les MNA
8.4.2 La circulaire du 21 septembre est cependant contestée par les acteurs du monde associatif
8.4.3 Des difficultés persistantes concernant le contrôle de l’état-civil

9 LA DELINQUANCE DES JEUNES ETRANGERS SE DISANT MINEURS

9.1 DES JEUNES ETRANGERS ERRANTS DANS LES VILLES, TOXICOMANES, DELINQUANTS
9.1.1 Ces jeunes sont apparus depuis cinq ans dans plusieurs grandes villes
9.1.2 Des jeunes qui sont très mobiles
9.1.3 Ces jeunes ont un profil moins uniforme qu’il n’y parait
9.1.4 Mais tous ces jeunes apparaissent sous emprise

9.2 UNE DELINQUANCE D’OPPORTUNITE 
9.2.1 Du trafic de cigarettes au vol avec violence
9.2.2 Des faits en progression mais un chiffre incertain de « vrais » MNA concernés
9.2.3 La violence gratuite des faits caractérise cette délinquance

9.3 UNE DELINQUANCE TRES DIFFICILE A TRAITER
9.3.1 La mobilisation des élus de certaines villes concernées par le phénomène
9.3.2 La réponse policière se heurte à la violence des jeunes et au problème de leur identification
9.3.3 Les services de police et l’autorité judiciaire élaborent progressivement des réponses

9.4 LA PRISE EN CHARGE DES MNA EN MILIEU FERME ET EN MILIEU OUVERT DOIT ETRE AMELIOREE
9.4.1 L’étude du traitement pénal reste limitée
9.4.2 La rationalisation de la répartition des MNA délinquants en milieu carcéral
9.4.3 Le développement de dispositifs spécialisés dans la prise en charge des troubles psychiatriques et des psycho traumas des MNA sous main de justice
9.4.4 Une nécessaire intégration de la prise en charge civile dans le traitement pénal pour dynamiser la préparation à la sortie et à l’accès à la majorité

9.5 LES MNA SOUS L’EMPRISE DE RESEAUX DOIVENT BENEFICIER D’UNE PRISE EN CHARGE ADAPTEE

10 LA PREVENTION DE LA RADICALISATION

10.1 LA RADICALISATION DES MNA A RAREMENT ETE IDENTIFIEE AU COURS DES INVESTIGATIONS DE LA MISSION
10.2 PLUSIEURS FACTEURS DE FRAGILITE POURRAIENT CONTRIBUER A UNE EVENTUELLE RADICALISATION
10.3 LES PRATIQUES LOCALES NE PARAISSENT PAS TOUJOURS SUFFISAMMENT RIGOUREUSES
10.3.1 Une formation inégale des acteurs
10.3.2 Une association et une implication inégales des conseils départementaux
10.3.3 La situation particulière des MNA sous main de justice*

LETTRE DE MISSION  
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES 

ANNEXES RELATIVES A LA SITUATION DANS D’AUTRES PAYS EUROPEENS 
ANNEXE 1 : NOTE DU SECRETARIAT GENERAL DU MINISTERE DE LA JUSTICE RELATIVE A LA DETERMINATION
DE L’AGE
ANNEXE 2 : NOTE DE LA DIRECTION DE LA COOPERATION INTERNATIONALE DU MINISTERE DE L’INTERIEUR RELATIVE A LA COMPARAISON DES MODES DE PRISE EN CHARGE DES MNA
ANNEXE 3 : NOTE DE LA DIRECTION DE LA COOPERATION INTERNATIONALE DU MINISTERE DE L’INTERIEUR SUR LE ROYAUME-UNI
ANNEXE 4 : NOTE DU SERVICE REGIONAL DES AFFAIRES SOCIALES, SANTE ET EMPLOI POUR LA SUEDE, LE DANEMARK, LA FINLANDE ET LA NORVEGE SUR LA QUESTION DES MNA EN SUEDE

ANNEXES CONTRIBUTIONS ECRITES
ANNEXE 5 : CONTRIBUTION ECRITE DEFENSEUR DES DROITS
ANNEXE 6 : CONTRIBUTION ECRITE UNICEF FRANCE
ANNEXE 7 : CONTRIBUTION ECRITE CNAPE
ANNEXE 8 : CONTRIBUTION ECRITE CONSEIL NATIONAL DES BARREAUX
ANNEXE 9 : CONTRIBUTION ECRITE ENSEMBLE CONTRE LA TRAITE DES ETRES HUMAINS
ANNEXE 10 : CONTRIBUTION DES ETATS GENERAUX DES MIGRATIONS
ANNEXE 11 : CONTRIBUTION ECRITE DE FRANCE TERRE D’ASILE
ANNEXE 12 : CONTRIBUTION ECRITE INFOMIE
ANNEXE 13 : CONTRIBUTION ECRITE MEDECINS DU MONDE
ANNEXE 14 : CONTRIBUTION ECRITE MEDECINS SANS FRONTIERES
ANNEXE 15 : CONTRIBUTION ECRITE RESEAU EDUCATION SANS FRONTIERES
ANNEXE 16 : CONTRIBUTION ECRITE DU SECOURS CATHOLIQUE ET DE LA CIMADE
ANNEXE 17 : CONTRIBUTION ECRITE SYNDICAT DE LA MAGISTRATURE

• Type de document : Rapport d’inspection
• Pagination : 596 pages
• Édité par : Inspection générale des affaires sociales : Inspection générale de l’administration : Inspection générale de la justice